Le cadre légal et réglementaire de la participation du public (code de l’environnement)

Les obligations de participation du public établies dans le code de l’environnement sont directement liées aux incidences qu’un projet peut avoir sur l’environnement. Il existe ainsi plusieurs procédures pour que le public donne son avis lors de l’élaboration de projets, de plans ou de programmes ayant un impact sur l’environnement. Ces procédures (débat public, concertation, enquête publique…) varient en fonction de leur taille, de leur nature et de leur phase d’élaboration. Elles doivent permettre :

• d’améliorer la qualité et la légitimité de la décision publique,
• d’assurer la préservation d’un environnement sain,
• de sensibiliser et éduquer,
• d’améliorer et diversifier l’information.

La participation donne également des droits au public :

• accéder aux informations pertinentes,
• demander la mise en œuvre d’une procédure préalable,
• bénéficier de délais suffisants,
• être informé de la manière dont les contributions du public ont été prises en compte.

Les procédures destinées à assurer l’information et la participation du public ont été réformées en 2016. Les concertations dites « amont », c’est-à-dire avant la finalisation de l’étude d’impact ou du rapport sur les incidences environnementales, ont été renforcées. Certaines procédures aval, dans le cadre des procédures d’autorisation du projet ou d’approbation du plan/programme, ont été dématérialisées.

Les procédures de participation en phase amont

La participation du public en phase amont permet de débattre de l’opportunité, des objectifs, des orientations et des caractéristiques principales d’un projet, d’un plan ou d’un programme. Elle met également en débat les enjeux économiques et sociaux, ainsi que les impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Cette participation peut permettre de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, le fait qu’il ne se fasse pas.

Les projets, plans ou programmes dans le champ de la CNDP

Les très grands projets, plans et programmes listés aux articles R. 121-1-1, R. 121-2 et L. 121-8 du code de l’environnement relèvent d’une saisine obligatoire ou facultative de la commission nationale du débat public (CNDP), une autorité administrative indépendante.

Lorsqu’elle est saisie, la CNDP décide de l’organisation d’un débat public ou d’une concertation préalable organisée sous l’égide d’un garant. Elle peut également décider qu’une participation du public « amont » n’est pas nécessaire.

Pour les projets qui sont soumis à saisine facultative de la CNDP, lorsque le porteur de projet décide de ne pas procéder à cette saisine, il est tenu d’organiser une concertation préalable menée sous l’égide d’un garant. Au regard de ce dispositif, aucun projet ou plan / programme ressortant de cette catégorie ne peut faire l’économie d’une forme de participation du public « amont » sauf si la CNDP en a décidé ainsi.

Si un débat public est décidé, la CNDP constitue une commission particulière du débat public (CPDP) qui aura la responsabilité d’organiser le débat. Il se déroule en principe sur une durée de 4 à 6 mois, et intervient avant l’engagement des études préliminaires à l’ouverture de l’enquête publique. Le bilan du débat public est établi par la CNDP et joint au dossier de participation aval. Il se prononce uniquement sur le déroulement de la procédure et non sur le fond du projet, plan ou programme.

Lorsque sa mise en œuvre est décidée (que ce soit dans le champ ou hors champ de la CNDP), la concertation préalable doit durer entre 15 jours et trois mois, et la publication d’un compte-rendu est obligatoire. Un tiers garant peut être nommé par la CNDP.

Par ailleurs, les collectivités territoriales, certaines associations ou dix parlementaires, mais aussi maintenant 10 000 ressortissants de l’Union européenne majeurs résidant en France, ont le droit de demander l’organisation d’un débat public ou d’une concertation avec garant pour les projets rendus publics.

Les projets, plans ou programmes hors champ de la CNDP

Les projets soumis à évaluation environnementale dont le montant des dépenses publiques est supérieur à 5 millions d’euros (projets publics ou projets privés bénéficiant de subventions publiques) ainsi que tous les plans et programmes soumis à évaluation environnementale doivent faire l’objet d’une déclaration d’intention. Sur la base de cette déclaration, des parlementaires, des associations de protection de l’environnement ou des citoyens peuvent, sous conditions prévues réglementairement, demander l’organisation d’une concertation préalable par le biais du droit d’initiative. La décision d’organiser ou non une concertation relève du préfet. L’autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan programme peut également décider de l’organisation d’une concertation préalable. Pour cette deuxième catégorie de projet, la concertation préalable n’est donc jamais systématique.

Lorsque le code de l’urbanisme prévoit la tenue obligatoire d’une concertation préalable, celle-ci n’est pas soumise aux dispositions relatives à la concertation préalable du code de l’environnement, mais certains droits doivent toutefois être respectés.

La conciliation

Une conciliation a vocation à rétablir le dialogue entre les parties lors d’une procédure de participation. Elle peut être mise en œuvre par la CNDP lorsque le maître d’ouvrage d’un projet et une association agréée de protection de l’environnement en font la demande commune.

Les procédures de participation en phase aval

L’enquête publique

Les projets soumis à évaluation environnementale font, sauf exception, l’objet d’une enquête publique. Les plans ou programmes peuvent également être soumis à enquête publique lorsque celle-ci est requise par la législation en vigueur.

Elle permet de recueillir les avis du public sur la base d’un dossier contenant en particulier l’étude d’impact du projet ou le rapport des incidences environnementales du plan ou programme et l’avis rendu par l’autorité environnementale. Le public doit avoir été informé de son organisation au moins quinze jours avant l’ouverture de celle-ci. Il est consulté pour une durée minimale de trente jours s’il y a évaluation environnementale, de quinze jours sinon. La procédure d’enquête publique est maintenant largement dématérialisée, tout en tenant compte de la nécessité d’avoir accès à un dossier papier.

L’enquête publique est conduite par un commissaire enquêteur indépendant et impartial – ou par une commission d’enquête si nécessaire – chargé de veiller au bon déroulement de la procédure. Chaque enquête fait l’objet d’un rapport au sein duquel le commissaire enquêteur relate le déroulement de l’enquête. Le commissaire-enquêteur ou la commission fait part également de ses conclusions, favorables ou défavorables, sur le projet, plan ou programme. Cet avis permettra d’éclairer l’autorité compétente pour décider d’autoriser le projet ou approuver le plan ou programme. En cas de recours, un avis défavorable du commissaire enquêteur pourrait entraîner la suspension temporaire d’une décision d’autorisation ou d’approbation.

La participation par voie électronique

Certains projets, plans et programmes – notamment ceux soumis à évaluation environnementale et exemptés d’enquête publique – doivent faire l’objet d’une procédure de participation par voie électronique d’une durée de trente jours. Cette procédure est intégralement dématérialisée. À la différence de l’enquête publique, il n’y a pas de commissaire enquêteur ou de commission d’enquête.

Le code de l’environnement prévoit également des procédures de consultation électronique du public concernant les décisions non-individuelles ou individuelles soumises à aucune procédure particulière de participation (articles L. 123-19-1 à L. 123-19-7). Pour ces décisions, les procédures de participation sont intégralement dématérialisées et leurs durées peuvent être inférieures à trente jours.

La plateforme projets-environnement.gouv.fr

Dans la continuité des travaux de modernisation de l’évaluation environnementale et du dialogue environnemental le ministère a mis à disposition du public la plateforme « projets-environnement.gouv.fr », qui fournit des informations sur tous les projets susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.

Le public bénéficie ainsi d’un accès en un point unique national aux études d’impact sur son territoire et aux consultations du public en matière d’évaluation environnementale, organisées par les préfectures.

De même les porteurs de projets ou bureaux d’études en charge de réaliser les études d’impact pourront accéder aux études d’impact et données déjà disponibles, facilitant ainsi la réalisation de nouvelles études de ce type et améliorant leur qualité.

La consultation locale des électeurs

La consultation locale des électeurs concerne les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Cet outil permet à l’État d’informer et de consulter le public d’un territoire donné sur un projet que l’État envisage d’autoriser ou de réaliser. Dans le cadre de cette procédure, un dossier d’information est mis à la disposition du public au moins quinze jours avant que ce dernier ne soit appelé à répondre à la question posée.

Les valeurs et principes d’un processus participatif vertueux

La Charte de la participation du public énonce les valeurs et principes définissant le socle d’un processus participatif vertueux. N’étant spécifique à aucun champ juridique ni à aucune politique publique, elle s’applique à tout projet prévoyant d’être élaboré de manière participative.

Postulant que le succès de la participation dépend beaucoup du degré de confiance que les parties s’accordent réciproquement, la charte s’adresse à tous les acteurs de la participation du public - porteurs de projets, associations, citoyens... Les bonnes conditions du dialogue relevant de la responsabilité de chacun d’entre eux, elle instaure des engagements réciproques pour créer et entretenir cette confiance, autour de quatre axes :

• un cadre clair et partagé,
• un état d’esprit constructif,
• la recherche de la mobilisation de tous,
• l’encouragement du pouvoir d’initiative du citoyen.

Elle constitue une aide dans l’élaboration et le déploiement d’un processus de participation du public.

Adhérer à la charte est un engagement volontaire pour mettre en œuvre ces valeurs et principes, soit sur un projet précis, soit sur l’ensemble de ses pratiques. Les adhérents forment une communauté, lieu d’échanges des pratiques, de capitalisation des expériences et de montée en compétence collective.

La charte réunit l’ensemble des catégories d’acteurs qui agissent lors de concertations et permet une diversité de points de vue :

• des porteurs de projet : des maîtres d’ouvrage qui portent l’initiative d’un processus de participation du public et la charge de prendre en compte ses résultats,
• des organismes parties prenantes (associations, collectifs…), qui participent à des concertations en faisant valoir un point de vue,
• des citoyens participant également à des concertations,
• des promoteurs (bureaux d’études, think tank...), qui diffusent et encouragent la prise en compte de cette charte.

Elle est riche par la variété de :

• la taille des structures adhérentes (entreprises individuelles et grosses entreprises),
• leur nature (secteur public et privé),
• leurs objets (énergie, eau, concertation...).

Les différents outils de participation du public

Pour solliciter l’avis du public, plusieurs « outils » peuvent être utilisés : réunions publiques, ateliers participatifs, questionnaire, boîte à idées, plateforme numérique, budget participatif, convention citoyenne…

Chacun de ces outils a un objectif spécifique et produit un résultat différent. La meilleure manière de les combiner dépendra à la fois de l’objectif de la participation, des moyens alloués et du temps imparti au débat.

Par exemple, un diagnostic partagé pourra être réalisé avec un « world café », technique permettant à un grand groupe d’analyser les défis et opportunités d’une problématique. Autre exemple, un sujet controversé pourra être analysé lors d’une conférence de consensus, permettant d’obtenir, après une montée en compétence des participants d’horizons divers, un avis délibéré et précis à la question posée.

Ces différents outils peuvent également articuler, en fonction des sujets et des cibles, des ateliers en présentiel et des plateformes numériques.

Le choix des outils appropriés pour définir le dispositif participatif adapté (qui peut donc combiner plusieurs outils) relève d’une véritable ingénierie de la participation, compétence qui se développe progressivement aussi bien au niveau de l’Etat que des collectivités locales.Ces dispositifs de participation font également appel à des compétences d’animation et de facilitation, qui doivent permettre la participation de tous et encourager la compréhension mutuelle.

La posture adoptée par chaque partie joue un rôle important dans la qualité du dialogue. Elle questionne ainsi la manière d’écouter, de prendre la parole, d’argumenter ses positions et d’accepter la contradiction.

Certaines instances sont des vecteurs historiques de participation citoyenne et obligatoires à partir d’une certaine taille de collectivité. Il s’agit notamment des conseils de quartier, les conseils de développement ou les conseils citoyens. Certaines collectivités ont également développé des instances spécifiques de manière volontaire pour éclairer leurs décisions : conseil municipal des jeunes, conseil des générations futures…

Ressources à consulter :

Le guide du Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (1.2 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Le guide de la Fondation Roi Baudouin (1.3 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Le guide de concertation territoriale et de facilitation de Lisode (3.7 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Le guide des outils numériques pour la participation citoyenne des collectivités territoriales (6 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Les initiatives citoyennes

Des collectifs peuvent également être à l’initiative de dynamiques qui participent au débat public au sens large.

Il peut s’agir par exemple d’une mobilisation sociétale afin de porter une problématique à l’agenda politique. Ces mécanismes peuvent être prévus comme l’initiative citoyenne européenne. Ils peuvent aussi relever du lobbying citoyen, des pétitions en ligne aux manifestations.

D’autres initiatives citoyennes participent au débat public « par le faire » plutôt que « par le dire ». Il s’agit d’expérimentations collectives portées par des habitants ou des acteurs locaux, proposant des actions ou des services concourant à l’intérêt général. On peut penser par exemple aux jardins partagés, aux plateformes de solidarité pendant la crise sanitaire, ou encore aux fablabs.

Le défi de la transition écologique inscrit d’autant plus ces initiatives citoyennes en complémentarité d’une participation à l’élaboration des politiques publiques, en remettant le citoyen au cœur d’une dynamique plus large de participation et d’engagement pour l’intérêt général. Ces différents mouvements concourent à la mise en œuvre de l’Agenda 2030, feuille de route internationale pour un monde plus durable et plus solidaire.

L’action citoyenne, accélératrice de transitions vers des modes de vie plus durables (8.9 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre

Initiatives citoyennes et transition écologique : quels enjeux pour l’action publique ? (2.4 Mo, PDF) Télécharger dans une nouvelle fenêtre